menschenhandel heute.

Der 18. Oktober ist der Europäische Tag gegen Menschenhandel, den die Europäische Kommission im Jahre 2007 eingeführt hat. An diesem Tag findet in Brüssel eine Konferenz statt – unter dem Titel ‚Working together towards the eradication of trafficking in human beings: The Way Forward‘. Doch der im Titel dieser Veranstaltung enthaltene Optimismus, die deutsche und europäische Menschenhandelspolitik sei auf dem besten Wege dahin, Menschenhandel auszurotten, ist irreführend. Tiefgreifende Schwächen und blinde Flecken in den rechtlichen Rahmenbedingungen verurteilen diese Politik zum scheitern.

Nach Angaben der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) vom Juni 2012 sind weltweit 21 Millionen Menschen von “Zwangsarbeit” bzw. “Menschenhandel” betroffen. Migrant_innen sind am häufigsten Opfer von Menschenhandel, darunter insbesondere Frauen und Kinder, die vorwiegend Opfer von verschiedenen Formen sexueller Ausbeutung sind, wie z.B. Zwangsprostitution oder Zwangsheirat. Doch auch sklavereiähnliche Arbeitsausbeutung in verschiedenen Sektoren der Privatwirtschaft, wie z.B. Gastronomie, Bau, Landwirtschaft, Fischerei, ist ein global verbreitetes Phänomen. Menschenhandel, so die EU-Kommissarin für innere Angelegenheiten Cecilia Malmström, sei “moderne Sklaverei”. Die Politik kämpft nun schon seit mehreren Jahren mit diesem globalen Problem, doch nicht immer mit Erfolg und Commitment.

Der rechtliche Rahmen

Grundlage für die aktuelle Menschenhandelspolitik ist das „Zusatzprotokoll zur Verhütung, Bekämpfung und Bestrafung des Menschenhandels, insbesondere des Frauen- und Kinderhandels„, genannt auch „Palermo-Protokoll“. Es wurde im Jahre 2000 verabschiedet und ist 2003 in Kraft getreten. Deutschland hat das Protokoll im Jahre 2006 ratifiziert. Das Protokoll liefert einen einheitlichen Rahmen sowie eine einheitliche Definition dessen, was Menschenhandel ist. Die Definition von Menschenhandel wird in Artikel 3 geliefert:

Im Sinne dieses Protokolls
a) bezeichnet der Ausdruck „Menschenhandel“ die Anwerbung, Beförderung, Verbringung, Beherbergung oder Aufnahme von Personen durch die Androhung oder Anwendung von Gewalt oder anderen Formen der Nötigung, durch Entführung, Betrug, Täuschung, Missbrauch von Macht oder Ausnutzung besonderer Hilflosigkeit oder durch Gewährung oder Entgegennahme von Zahlungen oder Vorteilen zur Erlangung des Einverständnisses einer Person, die Gewalt über eine andere Person hat, zum Zweck der Ausbeutung. Ausbeutung umfasst mindestens die Ausnutzung der Prostitution anderer oder andere Formen sexueller Ausbeutung, Zwangsarbeit oder Zwangsdienstbarkeit, Sklaverei oder sklavereiähnliche Praktiken, Leibeigenschaft oder die Entnahme von Organen;

Zu Menschenhandel gehören demnach drei Elemente: die Handlung, die Mittel und das Ziel.

Diese Aufschlüsselung macht deutlich, dass z.B. die Beförderung von einer Person in ein anderes Land (Schleusung), die nicht mit den entsprechenden Mitteln und Zielen durchgeführt wurde, kein Menschenhandel ist.

Sehr wohl handelt es sich hingegen um Menschenhandel, wenn eine Person geschleust wird, z.B. mit gefälschten Dokumenten oder gar ganz legal mit einem Touristenvisum in ein Land einreist und darauf hin z.B. zur Prostitution oder zu anderen Formen von Zwangsarbeit gezwungen wird. Die Person wurde also über das wahre Ziel – die Ausbeutung – getäuscht. Zusätzlich könnte auch ihre „besondere Hilflosigkeit“ ausgenutzt werden, indem ihr der Pass abgenommen wird und sie somit bei Kontrollen ihren Aufenthaltstitel nicht beweisen kann oder diesen verlängern oder gar rechtzeitig ausreisen kann.

Diese Definition verdeutlicht auch, dass Menschenhandel nicht „Sklaverei“ ist, auch keine „moderne Sklaverei, wie man so oft liest und hört. Menschenhandel ist hingegen der Prozess, der u.a. zur „Versklavung“ einer Person führt. Sklaverei kann auch unabhängig von „Menschenhandel“ als Prozess existieren, wie es z.B. heute noch in Mauretanien der Fall ist. Ebenso sind viele Formen vom Menschenhandel keine Formen von Sklaverei, wie z.B. Fälle von illegalem Organhandel.

Doch das Palermo-Protokoll hat viele Schwächen. So entsprechen die dort geforderten Maßnahmen zum Opferschutz Minimal-Standards, die nur unter bestimmten, durch die jeweiligen Staaten festzulegenden Bedingungen, gewährleistet werden müssen. So wurde oft betont, auch in Deutschland, dass ein effektiver Opferschutz durch dieses Abkommen nicht gewährleistet würde.

Im Gegensatz dazu beinhaltet die „Konvention des Europarates zur Bekämpfung des Menschenhandels„, die 2005 unterzeichnet und 2008 in Kraft getreten ist, weitgehendere und stärkere Maßnahmen zum Opferschutz, insbesondere wenn es sich bei den Opfern um Kinder handelt.

Historischer Hintergrund

Historisch betrachtet, fließen im aktuellen Palermo-Protokoll zwei Stränge internationaler Abkommen zusammen. Zum einen sind es die Abkommen gegen den sogenannten „Mädchenhandel“ von 1904, 1910, 1921, 1933 und 1949. Zum anderen sind es die internationalen Abkommen gegen Sklaverei, Zwangsarbeit und Kinderarbeit, die vor allem von der ILO – der Internationalen Arbeitsorganisation – vorangetragen wurden: 1926, 1930, 1956, 1957, 1999,

Mädchen- und Frauenhandel

Schon zu Beginn des 20. Jahrhunderts war die Bekämpfung des „Mädchenhandels“ aus Europa zu einer Priorität internationaler Politik geworden. Zeitgenossen sprachen damals auch gerne von „Weißer Sklaverei“. Doch gerade diese Begriffe sollten kritisch stimmen und vor einer unkritischen Erfolgsgeschichte internationaler Abkommen gegen Mädchen- und Frauenhandel bewahren. Das historische Erbe dieser Abkommen ist nicht nur rassistisch geprägt sondern zielte auch auf eine Einschränkung der Migrations- und Bewegungsfreiheit von Frauen ab. Historische Untersuchungen, z.B. über die Umsetzung der Abkommen durch Grenz- und Einwanderungsbehörden, haben gezeigt, dass junge und unverheiratete Frauen mit Verweis auf die Abkommen gegen Mädchenhandel nicht alleine reisen und migrieren konnten. Nicht weil sie zur Prostitution gezwungen werden könnten (das sicherlich auch) sondern vor allem, weil sie – in Abwesenheit anderer Erwerbschancen – ihr Geld mit Prostitution hätten verdienen können. Oft wurde ihnen aus diesem Grund die Einreise verwehrt. Kritiker_innen sprechen daher oft vom „Mythos“ der weißen Sklaverei – eine Formulierung, die auch in der aktuellen Debatte Resonanz findet und nicht ganz zu unrecht.

Sklaverei und Zwangsarbeit

Durch die Einbeziehung von Sklaverei und Zwangsarbeit als mögliche Formen von Menschenhandel zielt das Palermo-Protokoll nun nicht nur auf Frauenhandel ab, sondern auch auf den sogenannten „Menschenhandel zum Zwecke der Arbeitsausbeutung„, egal ob es sich nun um Zwangsarbeit, tatsächliche Sklaverei oder anderen Formen der Ausbeutung handelt. Wie vielfältig diese Formen des Menschenhandels sein können, dass auch sie in Deutschland stattfinden und wie wenig darüber bekannt ist, haben zwei Untersuchungen, jeweils für Deutschland und Berlin, gezeigt.

Was Sklaverei ist, wie es definiert wurde, hat sich im Laufe des letzten Jahrhunderts stark gewandelt. Doch auch hier haben eine gewisse Vagheit und fehlende sprachliche Präzision bis heute die effektive Abschaffung der Sklaverei verhindert, so Kevin Bales. Nicht nur wurde die Frage, welche Praktiken genau als „Sklaverei“ zählten teilweise umgangen sondern vor allem die Frage, welche Verpflichtungen der Staat im Kampf und bei der Abschaffung der Sklaverei trägt, blieb weitgehend undefiniert. Diese fehlende Festlegung staatlicher Verpflichtungen, insbesondere gegenüber Opfer von Menschenhandel scheint bis heute anzuhalten.

Die Abkommen heute: Spannung zwischen Sicherheits- und Menschenrechtsansatz

„Human trafficking is an international and cross-cutting policy problem that bears on a range of major national security, human rights, criminal justice, social, economic, migration, gender, public health, and labor issues.“ (Liana Sun Wyler, 2012)

Menschenhandel stellt ein multidiziplinäres Handlungsfeld dar und kann demnach nur unter Einbeziehung verschiedener, oft quer gelagerter Ansätze effektiv bekämpft werden. Dennoch befinden sich die aktuellen Politiken gegen Menschenhandel – ob nun auf nationaler, europäischer oder gar globaler Ebene – im Spannungsfeld zwischen nur zwei Ansätzen: einer Politik der Sicherheit und einer Politik der Menschenrechte.

Der sicherheitspolitische Ansatz ist staatszentriert. Durch „security governance“ sollen der Staat und seine Interessen geschützt werden, insbesondere vor neuen Akteuren und globalen Netzwerken organisierter Kriminalität, die zunehmend die Souveränität des Staates in Frage stellen. Im Kampf gegen Menschenhandel werden entsprechend Prioritäten gesetzt – auf verschiedene Formen von „Migrationsmanagement„, der damit verbundene Kampf gegen die sog. „illegale Migration“ oder auch Terrorismusbekämpfung. Ob Rhetorik oder Wirklichkeit, diese Maßnahmen sollen immer auch dem Kampf gegen Menschenhandel dienen.

Kritker_innen zufolge vernachlässigt dieser Ansatz nicht nur Menschenrechte sondern auch eine Geschlechterperspektive. Der Kampf gegen Menschenhandel erfordert einen holistischen Ansatz, der bei seinen Ursachen ansetzt. Das bedeutet, Menschenhandel als globales soziales Problem zu betrachten, das durch verschiedene Formen von Ungleichheiten und Diskriminierungen verursacht wird und nicht, in erster Linie, durch organisierte Kriminalität, die das Streben nach einen guten Leben vieler Menschen für ihre eigenen Zwecke instrumentalisiert.

Menschenrechte und der notwendige Opferschutz

Spätestens seit der Veröffentlichung der „Strategie der EU zur Beseitigung des Menschenhandels 2012-2016„ dürften auch diese Aspekte in das Blickfeld derjenigen geraten sein, die aktiv am Kampf gegen Menschenhandel mitwirken: Polizei, Grenzschutzbeamte, Politiker, usw.

Diese Richtlinie sieht ein ganzheitliches, integriertes und menschenrechts- sowie opferbasiertes Vorgehen bei der Bekämpfung des Menschenhandels vor und ist geschlechterspezifisch angelegt. (EU)

Was bedeutet es konkret, eine menschenrechts- und opferbasierte Strategie gegen Menschenhandel zu entwickeln? Allgemein bedeutet es, den Fokus auf Menschen und Individuen zu lenken, die vor Menschenhandel und anderen Formen moderner Sklaverei geschützt werden sollen – und zwar durch den Staat. Konkret heißt das:

• Wenn Opfer von Menschenhandel keine gültigen Aufenthaltstitel haben, also streng genommen sich „illegal“ in einem Land aufhalten, dürfen diese nicht abgeschoben werden. Opfer von Menschenhandel wurden aufgrund der Umstände in die Lage versetzt, sich illegal in einem Land aufzuhalten. Deshalb können sie nicht dafür verantwortlich sein.
• Opfer von Menschenhandel sollen eine mindestens befristete Aufenthaltsgenehmigung für das Land bekommen, in dem sie sich zum Zeitpunkt der Entdeckung befinden, ohne (!) sich dabei zur Kooperation mit Strafverfolgungsbehörden verpflichten zu müssen.
• Opferschutz muss bedingungslos sein. Der Schutz von Opfern von Menschenhandel darf also nicht an die Aussage- oder Kooperationsbereitschaft gekoppelt sein. Das forderten im vergangenen Sommer auch Abgeordnete des EU-Parlaments.
• Opfer von Menschenhandel dürfen nicht als Kriminelle und Täter betrachtet werden. Sie dürfen nicht in Gefägnisse sondern müssen in angemessenen Unterkünften untergebracht werden, wo sie eine rechtliche, soziale und psychologische Betreuung in Anspruch nehmen können.
• Behörden dürfen keine Befragungstrategien anwenden, die zu einer Re-Viktimiserung der Opfer führen können. So dürfen Opfer z.B. nicht mit den Tätern konfrontiert werden.
• Nicht zuletzt steht Opfern von Menschenhandel eine Entschädigung bzw. die Möglichkeit Löhne und Schadenersatz einzuklagen, zu – was bei einer Abschiebung nicht mehr möglich ist.

We must overcome the remnants of the outdated view that the rights and needs of trafficking victims are inimical to the effective law enforcement. This is shortsighted and will ultimately undermine law enforcement efforts. (Helga Konrad, S. 170)

Anhand dieser Ausführung wird deutlich, wie ein menschenrechtsbasierter Ansatz das staatliche Interesse der strafrechtlichen Verfolgung z.B. von Migrant_innen ohne gültigen Aufenthaltstitel relativiert. Angesichts der Dimensionen von Menschenhandel und der inkommensurablen Menschrechtsverletzung, die er darstellt, scheint eine Priorisierung der Interessen der betroffenen Menschen nicht nur wünschenswert sondern auch notwendig.

Und wie ist es in Deutschland?

Wie steht es mit dem Opferschutz in Deutschland? Schlecht. Sehr schlecht. Deutschland hat die Konvention des Europarats erst im Juni 2012 ratifiziert. Damit ist dieses Land unglaublich spät dran. Doch das ist nicht das einzige Problem, denn die Ratifizierung führte zu keiner Anpassung des Aufenthaltsrechts für Opfer von Menschenhandel, ein zentrales Element in einer menschenwürdigen Opferschutzpolitik. So dürfen in Deutschland weiterhin auch minderjährige Opfer von Menschenhandel abgeschoben werden, ohne Betreuung, ohne Schutz, ohne rechtliche Beratung, ohne Entschädigung oder, bei Ausbeutung der Arbeit, ohne die Möglichkeit zu bekommen, Lohn- und Schadenersatz einzuklagen. Mehr dazu ist in dieser Stellungnahme des „Deutschen Instituts für Menschenrechte“ zu finden.

Die deutsche Menschenhandelspolitik ist im Spannungsfeld zwischen Sicherheit und Menschenrechte klar positioniert: Sicherheit ist wichtig. Menschenrechte sind unwichtig. Damit könnte Deutschland vermutlich sogar vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte verklagt werden. Seit dem Urteil Rantsev vs. Cyprus and Russia sind Staaten dazu verpflichtet, Menschen vor Menschenhandel zu schützen – proaktiv zu schützen. Die Abschiebung von Opfern von Menschenhandel verletzt diese Pflicht. Dadurch werden Opfer von Menschenhandel nicht nur „re-viktimisiert“ sondern der sogenannte „re-trafficking“, der erneute Menschenhandel, wird dadurch nicht unterbunden. Im Gegensatz, dem „Recycling“ von Opfern von Menschenhandel wird Vorschub geleistet. Denn einer Abschiebung folgt die absolute Schutzlosigkeit – vor der organisierten Kriminalität, vor den psychischen Folgen des Menschenhandels.

Die Menschenrechte verpflichten die Staaten nicht nur, Maßnahmen gegen Menschenhandel zu ergreifen. Diese Maßnahmen müssen sich wiederum am Maßstab der Menschenrechte messen lassen: Sie dürfen keine
diskriminierenden Wirkungen entfalten oder die Betroffenen (oder andere Gruppen) in ihren Menschenrechten verletzen. Zudem müssen sie den Betroffenen nicht nur rechtlichen, sondern auch faktischen Zugang zu ihren Rechten gewährleisten. Dazu gehört die Herstellung von Rechtsklarheit und Rechtssicherheit, angemessene Information der Betroffenen über ihre Rechte sowie der Abbau von Hürden bei der Wahrnehmung der Rechte. (Deutsches Institut für Menschenrechte)

***

Dieser Beitrag wurde auch auf dem Bretterblog. Perspektiven auf globale Politik veröffentlicht.