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Maßnahmen gegen Menschenhandel messen? Ein Interview mit Seo-Young Cho

10/12/2013

Interview mit Seo-Young Cho, Professorin für Empirische Institutionenökonomie an der Universität Marburg.

Sie haben kürzlich ein Ranking veröffentlicht, in dem sie das Engagement einzelner Staaten im Kampf gegen Menschenhandel bewerten und ranken (technisch heißt das „3P-Index zur Auswertung des Stands der weltweiten politischen Maßnahmen zur Bekämpfung von Menschenhandel“). Wie steht es mit Deutschland?

Im letzten Ranking für das Jahr 2012 erreichte Deutschland eine Gesamtwertung in Höhe von 12 von maximal 15 möglichen Punkten und belegte damit lediglich Platz 41 von insgesamt 188 evaluierten Ländern. Im Einzelnen wurde für Deutschland auf einer Skala von 1 bis 5 im Bereich Opferschutz der Wert 3, im Bereich der strafrechtlichen Verfolgung der Wert 4 und die Maximalwertung von 5 im Bereich der präventiven Maßnahmen gegen Menschenhandel Deutschland gemessen.

Was haben sie genau mit diesem Index gemessen?

Der Index wertet den Stand der weltweiten politischen Maßnahmen zur Bekämpfung von Menschenhandel aus und gliedert sich in drei wesentliche politische Bereiche, nämlich strafrechtliche Verfolgung der Täter, Maßnahmen zur Prävention von Menschenhandel sowie Opferschutz. In allen drei Kategorien können auf einer Skala jeweils bis zu 5 Punkte  (uneingeschränktes Engagement) erreicht werden. Die Wertung 4 steht dabei für angemessene Bemühungen, die Wertung 3 für geringe Bemühungen, die Wertung 2 für unangemessene Bemühungen sowie schließlich 1 für keinerlei Bemühungen. Demnach können in der Gesamtwertung insgesamt 3 bis 15 Punkte aus der Summe der drei genannten Teilbereiche erzielt werden. Die Auswertung erfolgte in Übereinstimmung mit den politischen Anforderungen der Vereinten Nationen auf Basis des Protokolls zur Verhütung, Bekämpfung und Bestrafung des Menschenhandels, insbesondere des Frauen- und Kinderhandels (2000). Ferner basieren die Ergebnisse der einzelnen Länder auf den Berichten der Vereinten Nationen sowie der Vereinigten Staaten zum Menschenhandel. Nähere Informationen zu den Bewertungskriterien erhalten Sie auf meiner Projektwebsite unter http://www.economics-human-trafficking.org/, der Sie ebenso die vollständigen Richtlinien (Coding Guidelines) entnehmen können.

Ihre Ergebnisse basieren auf einen sogenannten 3P-Index. Wofür stehen diese Ps und woher kommen sie – haben Sie diese konzipiert?

Wie bereits erwähnt, stehen die so genannten 3Ps (prosecution, protection, prevention) für die strafrechtliche Verfolgung der Menschenhändler, den Opferschutz sowie die Maßnahmen zur Prävention von Menschenhandel. Die 3Ps stellen die entscheidenden politischen Dimensionen nach den Vorgaben des Protokolls der Vereinten Nationen dar.

Warum werden gerade die 3Ps gemessen und nicht z.B. die Zahlen von Verurteilungen oder identifizierten Opfern? (kann eventuell schon vorher beantwortet werden)

Die Höhe der strafrechtlichen Verfolgungen und Verurteilungen ist mit Blick auf die Strafverfolgungspolitik (prosecution) eine der wichtigsten Bewertungskriterien, während die Anzahl der identifizierten Opfer in den Bereich der Opferschutzpolitik (protection) mit einfließt. Darüber hinaus existieren weitere wichtige politische Kriterien: Die Verabschiedung von Gesetzen und die institutionellen Rahmenbedingungen in Bezug auf die strafrechtliche Verfolgung sowie der Rechtsbeistand und die humanitäre Unterstützung der Opfer zu deren Schutz. Diese politischen Anforderungen werden zusätzlich zur Anzahl der strafrechtlichen Verfolgungen, Verurteilungen sowie der identifizierten Opfer bei der Auswertung mit berücksichtigt.

Mit welchen Daten haben Sie die 3Ps, also die politischen Maßnahmen zur Bekämpfung des Menschenhandels gemessen? Welche Daten und Quellen haben Sie konkret für Deutschland genutzt?

Die wesentliche Informationsgrundlage für den 3P-Index ist der jährliche Bericht des US-Außenministeriums zum Menschenhandel. Eine zusätzliche Informationsquelle stellt der Weltbericht des Büros der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung zum Menschenhandel dar, um die Gültigkeit der durch das US-Außenministerium bereitgestellten Informationen zu prüfen. Im Fall Deutschlands habe ich die Informationslage – zusätzlich zum Weltbericht – noch um Daten aus dem Bundeslagebild  Menschenhandel (des Bundeskriminalamts) sowie den Europäischen Statistiken (des Eurostats) zum Menschenhandel ergänzt.

Es wird ja immer betont, dass es kaum Daten zum Thema Menschenhandel gebe und dennoch sind Sie in der Lage ein Ranking zu erstellen. Wie sind Sie an diese Daten heran gekommen? Sind diese öffentlich zugänglich?

Ja, der Datenmangel ist in der Tat eines der größten Herausforderungen in der Durchführung meiner Forschungstätigkeit im Bereich Menschenhandel. Um diese Herausforderung zu bewältigen, benutze ich daher qualitative Informationen aus den zuvor genannten Berichten zum Menschenhandel, kodiere die darin enthaltenen Informationen und transferiere diese schließlich in quantitative Daten. Zur Verdeutlichung meiner Vorgehensweise: Um die zur Verfügung stehenden Informationen zur Gesetzeslage gegen den Menschenhandel zu messen, kodiere ich 1 für den Fall, dass das Land über ein Gesetz, welches die sexuelle Ausbeutung durch Menschenhandel verbietet, verfügt – andernfalls 0. Nachdem ich sämtliche Information auf diese Weise kodiert habe, erfolgt die Wertung für jede Kategorie der 3Ps auf Grundlage der kodierten Informationen.

Welche Kriterien haben Sie angewandt, um eine Bewertung der jeweiligen Ps vorzunehmen und somit das Ranking insgesamt zu erstellen?

Im Bereich der strafrechtlichen Verfolgung, sind die Verabschiedung von Gesetzen, die jegliche Formen des Menschenhandels und/oder Sexhandels – die beiden gängigsten Formen des Menschenhandels – verbieten, sowie die Durchsetzung der Gesetze, ergebend aus der Anzahl der strafrechtlichen Verfolgungen und Verurteilungsrate von Menschenhändlern, die wesentlichen Bewertungskriterien. Der Opferschutz wird vor Allem durch das Prinzip der Straffreiheit, der garantierten Amnestie für Menschenhandelsopfer in Bezug auf Straftaten, die in direktem Zusammenhang mit ihrer Eigenschaft als Opfer stehen, gemessen. Zusätzlich werden die Bereitstellung eines rechtlichen Beistands, einer Unterkunft, medizinischer Versorgung und beruflicher Hilfestellung, der genehmigte Aufenthalt im Bestimmungsland und die Unterstützung bei der Rehabilitation sowie der Rückführung ins Heimatland bei der Auswertung berücksichtigt. Bei den politischen Maßnahmen zur Prävention von Menschenhandel spielen Aufklärungs- und Sensibilisierungsprogramme zum Thema Menschenhandel, die Zusammenarbeit von unterschiedlichen politischen Akteuren auf nationaler und internationaler Ebene, die Kooperation mit den auf Opferschutz ausgerichteten NGOs, die Grenzüberwachung gegen Händler und Schmuggler sowie die Schulung von Staatspersonal (inklusive der Polizeikräfte) eine wichtige Rolle im Rahmen der Bewertung der Präventionspolitik.

In der Pressemitteilung wird betont, dass “ Bundesregierung rückläufige Anstrengungen im Kampf gegen Menschenhandel unternimmt“. Um welche Anstrengungen handelt es sich konkret?

Im speziellen Fall Deutschlands stellt insbesondere die Fahrlässigkeit mit Blick auf die Opferidentifikation ein wesentliches Problem dar. Dies bedeutet, dass Opfer nicht sorgfältig auf ihre potentielle Opfereigenschaft hin überprüft werden und deshalb möglicherweise abgeschoben und/oder für Verstöße gegen das Migrationsrecht oder andere Taten bestraft werden, die in direktem Zusammenhang mit Ihrem Status als Menschenhandelsopfer stehen (bspw. aufgrund ihrer Verwicklung in kriminelle, illegale Aktivitäten, zu denen sie von Menschenhändlern genötigt wurden). Derartige Strafen stellen eindeutig eine Verletzung der internationalen Standards dar, wie durch das Europäische Parlament als auch durch die Vereinten Nationen empfohlen. Darüber hinaus sind die Strafen für verurteilte Menschenhändler in Deutschland oftmals zu milde. Ungeachtet der Tatsache, dass in Deutschland mehr als hundert Menschenhändler jährlich verurteilt werden, wird der Großteil der Strafen zur Bewährung ausgesetzt oder die Bestrafung ist nur leicht. Die Vereinten Nationen empfehlen hinreichend strenge Strafmaße gegen Menschenhändler, die auch mit anderen schwerwiegenden Straftaten wie einer Vergewaltigung und ähnlichen Verbrechen vergleichbar sind (bspw. eine Freiheitsstrafe in Höhe von 5 Jahren).

Liegt das Problem im Gesetz gegen Menschenhandel, d.h. in den §232 und §233 des Strafgesetzbuches?

Nach dem Gesetzeswortlaut der § 232 und § 233 des Strafgesetzbuches verbietet Deutschland jegliche Formen des Menschenhandels. Dem ungeachtet liegt das Hauptproblem in der mangelnden Durchsetzung dieser Gesetzesvorschriften, weshalb die Opferidentifikation und das Strafausmaß für die Täter nur unzureichend ausfallen. Dieses Problem rührt aus dem Defizit ausreichender Mittel und politischer Bemühungen im Kampf gegen den Menschenhandel.

Sie betonen, dass die Verurteilungen vergleichsweise mild ausfallen? Was meinen Sie damit und was würden Sie der Politik empfehlen?

Eine Empfehlung, die ich aussprechen könnte ist, dass Deutschland seine politischen Maßnahmen im Kampf gegen den Menschenhandel als eine der politischen Schwerpunkte erkennen sollte und – entsprechend der EU-Vorgaben – Mittel in angemessener Höhe für die Opferidentifikation und für Gerichtsverfahren bereitstellt. Bislang hat Deutschland die EU Richtlinie zu Identifikation von Opfern noch nicht vollständig umgesetzt. Neben den einzuhaltenden EU-Standards, sollten die politischen Maßnahmen im Kampf gegen den Menschenhandel im Rahmen der Reform des geltenden Prostitutionsgesetzes, welches derzeit debattiert wird, bedacht werden. Dies bedeutet insbesondere die strafrechtliche Verfolgung der Arbeitgeber und Kunden von Menschenhandelsopfern und/oder Zwangsprostituierten, sowie die garantierte Amnestie und Unterstützung der Opfer, gleich welcher Nationalität. Die Reform sollte vollzogen werden, damit das tatsächliche Ergebnis in einer strengeren strafrechtlichen Verfolgung sowie einem stärkeren Opferschutz mündet – nicht als Symbolpolitik.

Italien hat in Europa laut Eurostat die höchste Zahl von Opfern von Menschenhandel. Dennoch schneidet Italien besser in Ihrem Ranking ab. Warum?

Die Anzahl der identifizierten Opfer spiegelt nicht nur das Ausmaß des Menschenhandels wider, sondern ebenso die politischen Bemühungen potentielle Opfer zu identifizieren. Italien erzielte ein besseres Ergebnis als Deutschland, weil den Opfern von Menschenhandel Amnestie garantiert wird – sie also nicht für Taten bestraft werden, die in direktem Zusammenhang mit Ihrem Status als Menschenhandelsopfer stehen – so dass potentielle Opfer aktiv identifiziert und als solche anerkannt werden. Deutschland hingegen hat die Opferidentifikation nachweislich vernachlässigt und damit vermutlich eine unbestimmte Anzahl von Opfern nicht identifiziert und als illegale Einwanderer abgeschoben und/oder bestraft (wie bereits oben erwähnt).

 Das schriftliche Interview führte Sonja Dolinsek.

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